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都会严重火警隐患的防治执法制度探析
公布工夫:2018-03-28

  择要:以法制为中心根据的社会管理--尤其是关乎大众平安的都会管理, 扑朔迷离, 情势严厉, 磨练着在朝者的伶俐。严重火警隐患存在与否及其管理结果, 是测评消防平安情况优劣的次要参数, 更是权衡当局管理才能的紧张标尺。以严重火警隐患防治法制近况为剖析视角, 提出如下观念:在执法过分归纳综合和行政法例缺失的状况下, 过于依赖中央立法很难明决纵横交叠、错综复杂的都会管理题目。都会管理是一个全方位贯穿的零碎工程, 必需有权责明白、层级迷信、共同紧密的法制及相干标准体系的强力支持。
  
  要害词:严重火警隐患; 都会管理; 法制生态; 零碎管理;
  
  火警隐患, 尤其是严重火警隐患, 关于生齿和修建密度集成严峻的都会来说, 是一个不容无视的严重平安要挟, 稍有失慎, 一切开展效果将毁于一瞬。以是, 很大水平上我国经济的下行与都会的平安、安康开展互为条件。严重火警隐患是指不契合消防执法标准, 能够招致火警发作或火警危害增大, 并由此能够形成特大火警变乱结果和严峻社会影响的各种潜伏的不平安要素。都会严重火警隐患多会合在阛阓、工场、宾馆、饭馆等大众聚集场合, 以及易燃易爆化学物品运营、贮存等单元, 对人民群众的生命和财富平安形成了较大的要挟。严重火警隐患存在与否及其管理结果, 是权衡消防平安情况优劣的次要目标, 更是权衡当局管理才能的紧张标尺。
  
  一、执法标准的归纳综合性直接“掣肘”了中央管理能量
  
  关于严重火警隐患的管理, 《中华人民共和国消防法》 (以下简称《消防法》) 第55条规则是独一间接相干的执法根据:“公安构造消防机构在消防监视反省中发明城乡消防平安结构、大众消防设备不契合消防平安要求, 或许发明当地区存在影响大众平安的严重火警隐患的, 该当由公安构造书面陈诉本级人民当局。接到陈诉的人民当局该当实时核真相况, 构造或许责成有关部分、单元接纳步伐, 予以整改。”从这一执法条款, 可以获知以下信息。
  
  (一) 执法管理根据匮乏与有力
  
  防备严重火警、管理严重火警隐患, 执法应该是古代管理手腕的最高根据。综观我王法律体系, 关于严重火警隐患, 从执法层面上可以找到的间接相干的标准根据就只要《消防法》这一个标准, 而且还极具归纳综合性, 关于严重火警隐患的管理来讲十分含糊, 是一个操纵性较差的条款。假如要当局部分和公安构造消防机构依据这一执法标准做出详细管理步伐, 简直没有能够。如许的立法近况, 某种水平上也是某些中央当局管理有力的一个“本源”.由此构成了如许一个场面, 关于详细管理题目来讲, 执法能够根本没用。简直任何一个详细的都会管理题目, 必需依托执法以下其他位阶的详细立法, 尤其是部分规章和中央立法。也便是说, 当局的管理任务必需依托法例和规章的进一步订定, 不然每每无据作为。
  
  因而, 当局的管理任务就要在很大水平上依赖国务院和各部分的行政立法及中央立法。如许的一个立法格式, 当局---尤其是中央当局, 就要承载很重的立法担负, 实践上这是有悖于当局与国度立法构造的脚色分工的。当局原本应该更多地也更善于于实行执法, 而云云一来, 当局就成了执法与立法兼为, 并且每每还要以立法为先导。立法本不该该是当局所善于的, 当局“费力不讨好”地消耗“内力”的同时也直接“掣肘”了无限的管理能量。
  
  (二) 管理主体职责含糊不清
  
  从我国《消防法》关于严重火警隐患的规则来看, 严重火警隐患的管理主体比拟庞大, 包罗公安构造消防机构、公安构造消防机构的本级人民当局、有关部分和相干单元等。关于严重火警隐患管理来讲, 的确触及许多主体, 尤其是中央当局和专门构造即公安构造消防机构。但是, 很分明的一个题目便是, 这里关于管理主体的“权和责”规则得还远远不敷。从这一执法标准来讲, 好像通报了如许几个信息:公安构造消防机构只要严重火警隐患的“发明”和“陈诉”的职责;陈诉了之后, 严重火警隐患管理的职责就“上传”给了该公安构造消防机构地点确当地当局, 当局接上去再布置相干部分和单元详细停止整改。这些信息固然反应出严重火警隐患管理中当局总体把控的紧张脚色定位, 但也相应虚化了严重火警隐患的紧张管理主体---公安构造消防机构, 并且好像容易令人发生云云了解:只需火警隐患到了严重的级别, 那便是当局的事了, 公安构造消防机构就没有什么责任了。如许的了解关于严重火警隐患管理来讲, 一定无害有益。但题目出在那边呢?那便是执法所规则的管理主体的职责分别不敷明晰。
  
  关于严重火警隐患, 公安构造消防机构应该负有间接且明白的管理职责, 包罗反省、发明、陈诉和详细管理步伐的施行等。固然, 由于严重火警隐患每每扳连都会消防计划结构、都会消费和经济计划等题目, 仅凭公安构造消防机构一己之力基本无法完成管理义务。以是, 许多时分必需当局出头具名, 统筹布置、全体策划。公安构造消防机谈判外地当局之间如许一个“详细和总体”的职责分别实在是很明白的, 但《消防法》却语焉不详, 而要以公安部规章的方式表述出来:“在消防监视反省中, 发明城乡消防平安结构、大众消防设备不契合消防平安要求, 或许发明当地区存在影响大众平安的严重火警隐患的, 公安构造消防机构该当构造个人研讨确定, 自反省之日起七个任务日内提来由理意见, 由所属公安构造书面陈诉本级人民当局处理;对影响大众平安的严重火警隐患, 还该当在确定之日起三个任务日内制造、投递严重火警隐患整改告诉书。” (拜见公安部规章《消防监视反省规则》第21条) 如许的一个规则, 本可以更明白更清晰地呈现在《消防法》的标准当中, 而不用在低落“立法层次”之后再“犹抱琵琶半遮面”地出现出来。
  
  (三) 赋权无限, 管理步伐不明
  
  关于怎样管理能够危害大众平安的严重火警隐患, 从执法层面来讲, 并没有付与任何构造任何详细而无效的管理权利, 比方责令停产开业等处分权或查封等行政强迫步伐权, 仅仅是规则了公安构造消防机构的“发明权”和“陈诉权”, 以及当局“核实”“构造”的管理职权。如许的规则, 说来好像契合执法归纳综合性特点。实在这个题目许多时分可以经过立法技能加以改正的, 但实践上却在执法层面上虚化了当局及专门构造的管理权利, 如许不光再次糜费了珍贵的立法资源, 也人为低落了严重火警隐患管理权利的执法根据位阶, 极易形成构造或部分之间相互推脱。总之, 执法层面上关于详细管理事变的相干立法应该只管即便明白, 要尽最大能够在珍贵而无限的立法篇幅内高效地去处理详细题目, 而不是“虚晃一枪”把责任推给下一位阶的立法, 这也是执法明白性准绳对都会管理执法体系要求的表现。固然, 执法无法完成或特殊需求的可以除外。
  
  二、行政法例不妥“出席”致使管理根据“断档”
  
  (一) 不是一切行政管理题目都需求行政法例
  
  这个命题应该不证自明。固然不是一切的行政管理题目都需求行政法例加以标准, 如:有的题目执法曾经比拟明白;有的题目固然执法规则并不明白, 但部分规章及中央立法可以胜任。
  
  (二) 管理严重火警隐患等题目客观上需求行政法例
  
  有些行政管理事变, 就像严重火警隐患管理一样, 执法根据极端匮乏, 几近虚无, 详细的管理步伐必需依托下位阶的明白立法。关于严重火警隐患的管理, 次要且间接相干的执法根据除了《消防法》第55条的归纳综合性规则外, 公安部规章《消防监视反省规则》第22条、38条的规则实在也比拟归纳综合。现在, 严重火警隐患的管理次要依托中央立法, 包罗中央法例和中央规章。并且, 严重火警隐患详细的管理步伐次要是由中央立法 (尤其是中央法例) 来规则的, 比方《XX省〈消防法〉施行方法》《XX市消防条例》等。由于责令停产开业、查封等行政强迫步伐, 在管理严重火警隐患时是比拟常用而无效的执法手腕。但是, 这些强迫手腕在执法和行政法例层面都没有规则, 中央当局规章立法权又有极大的限定, 以是当下严重火警隐患的管理根据次要便是依托中央性法例。但严重火警隐患的管理, 许多时分需求多部分高度共同、协力合作, 既能够触及双重向导的城建、公安、交通等部分, 也能够触及垂直向导的海关、金融、国税等部分。这关于中央法例来说, 天然难胜重担。
  
  (三) 严重火警隐患管理中行政法例不妥“出席”
  
  既然需求逾越中央当局办理权限的部分的高度协同共同, 在执法仅有一两条归纳综合性标准而中央立法又远远不克不及满意需求的状况下, 行政法例就应该担起重担。关于严重火警隐患的管理, 当下次要依托的部分规章和中央立法, “爱莫能助”, 很容易招致干系国计民生的紧张行政管理事变难以完成。也便是说, 严重火警隐患等行政管理事变, 执法根据匮乏情况下行政法例又缺位, 会形成都会管理体系中要害性执法根据的“断档”, 这种“断档”乃至能够成为中央管理不力的紧张缘由之一。
  
  三、被寄予厚望的部分规章困局待解
  
  严重火警隐患的管理, 属于消防任务中的难点和重点。关于消防管理事变, 公安构造消防机构次要的执法根据实在便是公安部规章。由于《消防法》极具归纳综合性, 行政法例层面又没有间接相干的立法, 而中央立法的地区范围性和中央微观性兼具, 无法专门满意消防办理部分的定向需求, 以是公安部的相干部分规章天然被寄予厚望, 但题目却十分突出。
  
  (一) 没有与《消防法》配套的普通性部分规章
  
  当下, 我国没有与《消防法》配套的行政法例, 也没有与《消防法》配套的广泛实用的普通性公安部规章。固然, 即便有的话, 在执法极端归纳综合和行政法例缺位的状况下, 部分规章由于立法权的无限性并不会有管理权利品种和权限的打破, 最初的后果仍然只能是“原地旋转”.
  
  (二) 严重火警隐患管理权次要是顺序性权利
  
  关于消防管理, 公安部规章次要有《火警变乱观察规则》和《消防监视反省规则》, 这两部规章是消防执法中最常用的。而关于严重火警隐患的管理规则只能在《消防监视反省规则》中有所触及, 由于火警隐患不触及火警观察的题目。《消防监视反省规则》, 听其名根本可以辨实在, 关于严重火警隐患的管理固然次要照旧偏重于“反省”和“发明”阶段, 其触及的也次要是公安构造消防机构的“反省”“监视”“陈诉”“告诉”等权利, 以上这些权利具有一个配合的特性即顺序性。既然《消防监视反省规则》触及严重火警隐患管理的权利次要是顺序性权利, 那么管理力度和结果固然会遭到很大的限定。
  
  四、发扬砥柱作用的中央立法应该扬优祛劣
  
  (一) 中央立法为都会管理的次要根据
  
  严重火警隐患管理, 执法较为归纳综合且操纵性差;行政法例, 应该扛起重担却不妥“出席”;部分规章被寄予厚望, 但却“法力”无限。于是, 中央立法固然就饰演了次要脚色, 尤其是相比中央当局规章而言具有较大立法权限的中央法例。于是, 就有了各省市级的《XX消防条例 (或方法) 》等关于严重火警隐患管理的执法例范, 比方《海南省消防条例》第44条规则:公安构造消防机构发明存在不契合城乡消防平安结构的严重火警风险源、影响大众平安的严重火警隐患的, 该当由公安构造书面陈诉本级人民当局;接到陈诉的人民当局该当实时核真相况, 构造或许责成有关部分、单元接纳步伐整改;对严重火警隐患单元, 人民当局该当参加挂牌督服务项, 催促整改。须要时, 可以接纳责令临时停产、开业等手腕。许多中央的消防法例关于严重火警隐患的管理都有与上述类似的规则, 补偿了行政法例关于详细管理手腕 (如责令临时停产、开业, 挂牌督办等) 的缺位, 也补偿了行政规章 (包罗部分规章和中央当局规章) 关于行政强迫等紧张手腕的立法不克不及。
  
  (二) 中央立法劣势优势并存
  
  中央立法在我国行政管理立法体系中占据十分紧张的位置, 次要立法取向和偏重点在于发掘中央特征、凸显中央管理劣势和激起中央能动性。但在综观都会管理法制体系构成后发明, 中央相干立法基于中央范围性的“缩头缩脑”题目或“故意有力”的状况每每比拟突出, 此题目从严重火警隐患的管理中明晰可见。
  
  1. 中央立法整合管理资源才能无限。
  
  严重火警隐患, 尤其是较大以上的都会触及结构计划、影响大众平安的严重火警隐患, 为到达彻底整治隐患的目标及结果, 每每需求纵向和横向多部分和单元、构造的亲密共同、配合协作。中央立法, 处理横向共同才能不足, 但处理纵向共同却能量缺乏。尤其触及垂直向导体制的上上级有关当局部分之间的协同共同题目, 中央立法难以企及, 严重火警隐患整改责任天然难以落实, 整个管理也就会大打扣头或前功尽弃。
  
  2. 中央范围性影响立法力度。
  
  有些中央当局部分担忧严重火警隐患管理会影响到外地支柱财产的开展, 以是, 不只执法上为了外地经济的开展而一味地将就相干单元或构造, 并且立法上关于严重火警隐患管理步伐的规则也十分激进。某些中央投资者和企业运营者为了寻求运营收益最大化, 无法处置好经济效益与消防平安的干系, 当其经济长处与消防平安发作抵牾时, 每每就以捐躯都会、地区的大众消防平安为价钱, 对当局或消防部分提出的火警隐患整改要求置之不睬, 乃至某些“钱高位重”的经济构造更是反过去向当局施压, 使得相干管理性中央立法极端激进, 乃至碌碌无为, 进而听任严重火警隐患的存在或叠加。因而, 都会管理法制体系中的中央立法, 必需扬优祛劣, 才干更好地发扬作用。
  
  五、其他标准性文件及技能规范标准度有待提拔
  
  关于严重火警隐患的管理, 另有两类十分紧张的且具有“执法”特性 (或称“类执法”性子) 的文件, 即其他标准性文件 (本文次要讨论行政标准性文件) 和技能规范。
  
  (一) 其他标准性文件羁系破绽分明
  
  1. 管理作用突出。
  
  其他标准性文件在都会管理中, 作用宏大, 劣势分明, 可以因时因势灵敏订定。关于严重火警隐患的管理, 其他标准性文件不只数目较多, 并且实践作用突出。比方《国务院关于增强和改良消防任务的意见》规则:严重的火警隐患“备案销案、专家论证、挂牌督办和通告制度, 外地人民当局接到报请挂牌督办、停产开业整改陈诉后, 要在7日内做出决议, 并催促整改;要树立美满火警隐患告发、赞扬制度, 实时查处受理的火警隐患”.此中, 严重火警隐患的挂牌督办制度乃至成为相干中央立法的“最高依据”.可以看出, 标准性文件外行政管理中的严重作用, 尤其是关于中央性消防管理的政策性导向分明的标准性文件。不夸大地说, 标准性文件是社会管理理论中真正起作用的“法”, 触及行政管理的方方面面。乃至也可以如许说, 标准性文件的可操纵性每每宏大于国度执法标准, 由于我王法律多具有笼统性特点, 其作用的发扬每每要细化成更详细的标准才干得以实行, 于是, 管理的实效性每每依照执法-法例-规章-标准性文件的次序逐级递增, 执法部分实践上少量根据的每每是标准性文件。既然标准性文件这么紧张, 按理说其订定和检察顺序应该比执法更严厉才对, 但现实却并非云云。
  
  2. 缺陷分明。
  
  标准性文件的缺陷次要体现在两个方面: (1) 标准性文件订定顺序缺失。与标准性文件的作用反差宏大的是其订定顺序的迷信性和零碎性全体缺失, 少数标准性文件订定顺序随意性较大。有些中央当局关于标准性文件的订定专门经过了相干顺序, 但全体来看远没有到达正当、公道、迷信、零碎等根本要求, 尤其是对标准性文件内容的正当性与公道性检察及其改正顺序更是难以令人称心。 (2) 标准性文件的非“法”位置形成“脱管”现实的存在。我国行政法实际界关于其他标准性文件的看法一致度较高, 即标准性文件是当局及相干部分应行政办理需求订定的效能低于行政规章的具有广泛性的标准文件。也便是说, 标准性文件触及百姓或构造的权益与任务, 但却不属于国度执法的范围。如许的定位, 形成了标准性文件在肯定水平上的脱管形态。既然不属于国度执法体系, 对其要求也就天然降了上去:订定主体随意性较大, 标准内容任性等景象少量存在, 由此招致羁系难度极大。
  
  起首, 订定主体杂乱, 本质纷歧。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监视法》 (以下简称《人大监视法》) 只提到了人大、当局、最高法院和最高查察院有权订定的标准性文件。实践上, 外行政管理范畴, 标准性文件无处不在, 简直一切的行政构造都有订定标准性文件的权利和现实。在如许一种订定主表现状下, 要完成关于一切的标准性文件停止正当性检察及公道性控制, 难度较大, 马虎不免。
  
  其次, 标准性文件的内容任性景象少量存在。标准性文件订定主体的众多必定招致其内容的任性。一旦间接作用于社会生存的标准性文件的内容任性, 关于国度法治次序的毁坏就能够成为必定。某些标准性文件随意规定中央长处联系幅员, 有的任性表述一己部分长处---乃至是中央立法或部分立法都不敢触及的长处, 在标准性文件的“政策性红头文件”下, 乃至有些关乎百姓根本权益维护的大题目, 居然简直也酿成了中央或部分随意拟就的且实行力极强的“意旨”.而这些标准性文件每每来得敏捷, 内容较为任性且作用耐久, 清算起来却非常困难。
  
  再次, 对标准性文件的羁系严峻缺乏。第一, 事前和事中羁系制度缺乏。对标准性文件订定的事前和事中的羁系十分紧张, 但这些羁系却严峻完善。第二, 标准性文件存案制度有缺陷。我国《人大监视法》专辟一章即第五章规则了“标准性文件的存案检察”.但实践上第五章只规则了法律表明的存案题目, 关于少量存在的其他标准性文件好像只是给出了一个标题, 关于其存案的根本要求及次要顺序并没有触及。第三, 检察顺序缺失, 检察力度较弱。与我国对执法、法例、规章的检察顺序相比, 标准性文件的法定检察范围性很大。我国《人大监视法》中关于标准性文件的检察, 寥寥几笔, 只触及了下级人大对上级人大、人大对当局、人大对法律表明等标准性文件的检察, 少量其他主体订定的标准性文件游离于检察范畴之外。第四, 行政标准性文件法律检察结果不睬想。《行政诉讼法》修正之后, 行政标准性文件的检察题目在肯定水平上失掉理解决, 但因其受制于以详细行政举动的发作为条件, 致使检察还处于初始的困难探索阶段, 检察结果并不睬想。
  
  (二) 技能规范题目不容无视
  
  关于严重火警隐患管理来讲, 技能规范是一个十分紧张的标准根据。管理严重火警隐患, 起首便是严重火警隐患存在与否的判别题目, 而现今威望的根据便是公安部的《严重火警隐患断定办法》 (GA653-2006, 以下简称《断定办法》) .假如隐患依据《断定办法》的技能规范被断定为严重火警隐患, 相应构造或团体等就要依法整改或被依法接纳强迫步伐。以是, 《断定办法》在严重火警隐患管理进程中是一个十分紧张的标准根据。在消防管理进程中, 技能规范实在无处不在, 数量浩繁, 是消防平安管理中不行短少的标准。这些技能规范, 成为公安构造消防机构停止消防管理的间接根据, 每每是用这些根据权衡之后, 确定有违背消防办理标准的现实存在后, 才会发生消防责任的分别与承当。
  
  这些技能规范可以分别为国度规范、行业规范、中央规范、企业规范和集团规范等, 有的是强迫性规范, 有的则是选择性规范。品种单一的技能规范实在外行政管理范畴少量存在, 触及医药、食品卫生、修建计划等社会生存的方方面面, 其在发扬宏大作用的同时, 存在的题目也不容无视。比方《断定办法》的媒介就规则:“本规范的4.2、4.3、4.6为强迫性条文, 其他为引荐性条文。”这里所谓的技能规范强迫性的效能渊源来自于那边呢?种种规范的强迫性可以自我受权吗?就《断定办法》而言, 执法标准中有所表现的是《消防监视反省规则》第38条的“严重火警隐患依照国度有关规范认定”, 以及中央立法等。也便是说依据《消防监视反省规则》等消防相干立法, 国度有关规范具有了实用的执法根据。可题目是, 那就可以说这里的“国度相干规范”就相应地具有了强迫性了吗?再联合作为国度相干规范的《断定办法》的媒介规则, 好像题目又庞大了。因而, 当下这些技能规范存在的题目, 比方执法强迫力的存在原理与运用规矩不清、订定主体不标准、订定顺序不迷信招致的内容失范等题目, 亟待失掉处理。

  参考文献

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  正文

  (1)  依据我国现行火警分级制度, 火警由轻到重分为四个品级:普通、较大、严重和特殊严重。
  (2)  公安部消防局订定的《严重火警隐患断定办法》 (GA653-2006) 云云界定严重火警隐患:是指违背消防执法法例, 能够招致火警发作或火警危害增大, 并由此能够形成特大火警变乱结果和严峻社会影响的各种潜伏的不平安要素。这里的“违背消防执法法例”用词并禁绝确, 其还应包罗规章, 以是本文修正为“不契合消防执法标准”.
  (1)  固然, 我国有多条理的立法组成, 如许的一个立法近况也是有其肯定公道性思索的。但是, 这并不克不及否认其题目的存在。
  (2)  此规章并没有比拟完好地规则严重火警隐患的管理题目, 只触及了“发明”“研讨”“陈诉”“整改告诉”, 而整改不力或拒不整改的步伐和责任等后续题目并没有触及。
  (1)  根据《中华人民共和国立法法》, 其他标准性文件和技能规范分明都不属于国度立法体系范围。
  (2)  其他标准性文件次要是指行政标准性文件。行政标准性文件的称呼有许多, 如“标准性文件”“其他标准性文件”“行政标准性文件”“行政规则”“规则”“红头文件”等。
  (1)  比方, 《修建设计防火标准》 (GB50016-2014) 、《防火卷帘、防火门、防火窗施工及验收标准》 (GB50877-2014) 、《修建消防设备检测技能规程》 (GA503-2004) 、《修建钢构造防火技能标准》 (CECS200-2006) 等, 数量巨大, 品种单一。

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